Received: July 6, 2025; Accepted: October 24, 2025; Published: December 19, 2025

La proiezione del pensiero di Giovanni Rosadi sulla riforma degli articoli 9 e 41 della Costituzione italiana e oltre

Nicoletta Ferrucci

Department of Agriculture, Food, Environment and Forestry (DAGRI), University of Florence, Italy

E-mail: nicoletta.ferrucci@unifi.it

Abstract. The Author, starting from Giovanni Rosadi’s futuristic and enlightened intuitions on the need to protect outstanding natural beauty alongside historical and artistic heritage assets, highlights their reflections on the original text of the Italian Constitution (art. 9) and on landscape legislation, from the first laws of the 20th century to those currently in force, in the sign of the constant acknowledgment of the cultural value that connotes the landscape. The author then highlights the limits and the current criticalities inherent in the extension of the traditional landscape protection to areas of significant environmental interest, performed by the Galasso Law in 1985, and reiterated by the Cultural Heritage and Landscape Code in 2004. And finally, she reflects about the impact of the Italian Constitutional Reform in 2022, Articles 9 and 41, which includes environmental protection among the constitutional values, on the relation between environment and landscape, projecting its consequences beyond the law in force into a future legislative horizon, where, under the chrism of constitutional legitimacy, environmental, cultural and landscape values can finally achieving a balanced recomposition capable of respecting their specificity.

Keywords: Giovanni Rosadi, outstanding natural beauty, landscape, environment, law.

Troppo spesso e troppo a lungo la figura illuminata di Giovanni Rosadi è stata relegata in una sorta di cono d’ombra dai giuristi che diacronicamente si sono dedicati agli studi sul paesaggio, toccata solo en passant1. Eppure il pensiero avveniristico del giurista e politico lucchese, la portata dirompente delle sue intuizioni, da lui difese con lucida forza e costante determinazione, ha condotto il paesaggio, nella forma delle bellezze naturali, a irrompere sullo scenario giuridico italiano del suo tempo, forgiando un grimaldello in grado di aprire un varco alle forme fino ad allora inesplorate della sua tutela ante litteram, e disegnando un percorso da seguire alla teoria di provvedimenti legislativi che si è dipanata in epoca a lui più vicina e poi sempre più lontana, in quella direzione, pur rimanendone a margine: ben altri sono i nomi ai quali quei provvedimenti legislativi sono formalmente associati nel comune sentire e nella letteratura giuridica.

Non è mio compito ripercorrere qui le variegate e affascinanti sfaccettature della complessa personalità di Rosadi, desidero invece riflettere su due profili estrapolati dalla concezione rosadiana di paesaggio perché sono i frammenti della sua eredità che mantengono straordinariamente inalterata la loro vitalità nella trama delle normative sul paesaggio che si è dipanata nel tempo fino ad oggi.

Il primo profilo riguarda il forte imprinting culturale che connota quello che Giuseppe Severini definisce il concetto sostanziale di paesaggio da proteggere2, declinato da Rosadi nelle bellezze naturali, al quale ha fatto da apripista la legge – provvedimento sulla conservazione della pineta di Ravenna3, e che si colloca sulla scia della coeva esperienza legislativa francese ben lontana dall’idea più spiccatamente naturalistica di paesaggio maturata nelle esperienze normative protoecologiste tedesche sull’onda di quelle statunitensi4.

L’originaria matrice culturale del paesaggio, elemento costitutivo dell’identità nazionale, permea di sé la teoria di leggi post-rosadiane5, sottende la collocazione della tutela del paesaggio tra i principi fondamentali della Costituzione all’art. 9, accanto, non a caso, alla protezione del patrimonio storico e artistico, sincretizzando così in un’ideale linea di continuità l’oggetto del binomio delle due leggi del 1939 (n. 1089 e n. 14976) e già prima quello delle due leggi n. 364 del 1909 e n. 778 del 19227; è enfatizzata dalla corposa giurisprudenza della Corte Costituzionale che per lungo tempo ha fatto perno proprio sulla natura culturale del valore primario della tutela paesaggistica per differenziarla dall’urbanistica e sottrarla così alla bulimica vis expansiva di quest’ultima8; è lapidariamente scolpita nella terminologia definitoria e nelle scelte sostanziali che connotano i più recenti approdi del percorso normativo sul paesaggio, sia pure riletta in sintonia con altre componenti valoriali, tra le quali spicca quella della partecipazione9. Il Codice dei beni culturali e del paesaggio tutela il paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell’identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali.

Il secondo profilo dell’eredità rosadiana attiene alla scelta selettiva nell’individuazione dell’oggetto della tutela paesaggistica che non si estende a tutte le bellezze che pur possono parlare all’occhio e al cuore di ogni creatura cortese10; bensì è circoscritta a quelle che rivestono un notevole interesse pubblico.

L’introduzione di limiti al diritto di proprietà che la tutela paesaggistica impone attraverso il vincolo e il connesso regime autorizzatorio non risulta così dunque, ci dice Rosadi, eccessiva proprio perché giustificata non da un interesse qualunque, ma da un notevole interesse pubblico, la cui sussistenza viene verificata volta per volta come precondizione per la soggezione al vincolo e dunque primo step nell’ambito del relativo procedimento impositivo. La declinazione di questa sorta di interesse pubblico qualificato che connota le bellezze naturali offre nel susseguirsi delle leggi post rosadiane fino all’attuale Codice dei Beni culturali e del paesaggio, il reiterato riproporsi delle identiche formule utilizzate per codificare quei pregi estetico culturali che giustificano l’imposizione del vincolo: si parla così di cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica; di ville, giardini, parchi che, non contemplati dalle leggi per la tutela delle cose di interesse storico e artistico, si distinguono per la loro non comune bellezza11.

Su questa tela tendenzialmente armoniosa e coerente con i capisaldi dell’eredità rosadiana si innesta negli anni ottanta del secolo scorso un elemento dirompente che rompe quell’equilibrio. Sono gli anni in cui sotto la spinta di una concatenazione di eventi naturali drammatici emerge sul piano della legislazione internazionale, e poi a cascata di quella europea e di quella italiana la consapevolezza della necessità imprescindibile di intervenire per difendere dall’intervento potenzialmente distruttivo dell’uomo, le risorse naturali; sono i prodromi di un percorso che porterà ben presto l’ambiente ad acquisire il ruolo di protagonista sullo scacchiere delle scelte di politica legislativa, proiettato in una dimensione intergenerazionale.

Ma quali potevano essere all’epoca, agli albori degli anni ottanta, gli strumenti con i quali intervenire a tutela dei beni ambientali nella assoluta inesperienza del legislatore in materia e in assenza di un referente costituzionale della tutela dell’ambiente al quale agganciarsi per arginare potenziali censure di incostituzionalità di norme che per proteggere tali beni avrebbero dovuto introdurre limiti e vincoli alla proprietà privata costituzionalmente garantita?

La scelta del legislatore formalizzata nel decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, recante disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 (c.d. legge Galasso)12, è stata quella di ricorrere alla cassetta degli attrezzi forgiati dalle leggi a tutela del paesaggio, il vincolo paesaggistico e il piano paesaggistico, adattati alle peculiarità dell’oggetto della sua tutela.

Il valore ambientale è intrinseco e connaturato alle risorse naturali, non richiede una preventiva verifica della sua esistenza: dunque il vincolo sugli immobili che morfologicamente rientrano nell’elenco delle categorie di aree connotate da spiccata rilevanza ecologico-naturalistica, predisposto dal legislatore, è imposto automaticamente per legge. A sua volta la Corte costituzionale si è erta a difesa della legge Galasso, riconducendo le limitazioni a tutela dell’ambiente sotto l’egida dell’art. 9 della Costituzione, attraverso un’interpretazione estensiva della locuzione paesaggio che rompendo con la tradizione consolidata di rosadiana memoria ne allarga i confini al territorio.

Le leggi paesaggistiche successive alla legge Galasso, dunque il Testo unico dei beni culturali e ambientali del 1999, e poi il Codice dei beni culturali e del paesaggio, assorbono questa sostanziale estensione in chiave ambientale del paesaggio, e ripropongono pedissequamente una dicotomica classificazione dei beni paesaggistici strutturata in due tipologie: le bellezze naturali di Rosadiana memoria, soggette a vincolo provvedimentale, e le aree di rilevanza ambientale protette dalla legge Galasso, che sono vincolate ex lege.

Non è questa la sede per tediarvi con una disquisizione giuridica sulle ripercussioni che questa scelta del legislatore ha innescato nel dibattito dottrinale e giurisprudenziale fino a toccare i confini della stessa nozione di paesaggio.

Desidero però evidenziare con forza un punto: la profonda diversità ontologica e valoriale tra le due categorie di aree, le bellezze naturali e le aree di interesse ecologico ambientale, si è tradotta in una crescente forma di insofferenza delle seconde rispetto ai limiti e alle briglie di un regime vincolistico ideato e pensato in funzione delle prime, dunque ispirato ad una finalità prettamente conservativa, dove la tutela del valore culturale delle stesse è garantito dal coinvolgimento attivo e preclusivo del Ministero della cultura nel procedimento autorizzatorio.

I varchi aperti random, secondo uno schema assolutamente caotico e scarsamente coordinato, a vie di fughe dallo stringente regime autorizzatorio, controllate e tassativamente individuate, riservate ad interventi su beni vincolati ex lege13, non sono bastati ad arginare l’anelito ad una più radicale liberalizzazione mirata tra l’altro ad espungere dal procedimento autorizzatorio la funzione codecisionale delle soprintendenze.

Questa spinta propulsiva, originata da esigenze condivisibili se legate alla gestione delle attività sulle aree ex Galasso, vincolate per legge, si sta trasformando, nei più recenti progetti di riforma del Codice dei beni culturali e del paesaggio, in una deriva che travolge le stesse bellezze naturali vincolate ex actu, e, mascherata da istanze di semplificazione, rischia di tradursi in distorsioni dell’essenza delle norme del Codice14.

Che scenario si apre? Quali sono le prospettive? Si può arginare questa deriva?

Ho riflettuto ad una possibile risposta a tutto ciò e la sottopongo alla vostra attenzione. È ancora una volta la Costituzione che ci viene in aiuto: pensiamo alla riforma degli articoli 9 e 41 del testo costituzionale che ha elevato la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi a principio fondamentale del nostro ordinamento, accanto alla protezione del paesaggio e dei beni culturali15. Paesaggio, ambiente, cultura trovano dunque riconoscimento nelle rispettive autonome essenze valoriali, che dovranno essere armonicamente conciliate nella soluzione dei conflitti potenzialmente originati nella declinazione delle rispettive tutele, nell’ormai consolidato superamento della teoria dei valori tiranni.

Quella riforma può aprire un nuovo e inedito orizzonte tutto da esplorare, nella misura in cui consente di apporre il crisma della legittimità costituzionale ad assetti normativi forieri di limitazioni al diritto di proprietà e alla libertà di impresa, ispirate ad esigenze di protezione dell’ambiente e delle sue declinazioni, biodiversità ed ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni.

Forse possiamo allora pensare sulla possibilità di estrapolare dal dettato vincolistico e pianificatorio del Codice dei Beni culturali e del paesaggio, quelle categorie di beni oggetto di una mera trasposizione di norme identificative di matrice Galassiana, ispirate ad una embrionale finalità ecologico – ambientale, dove il profilo ambientale è pregnante rispetto a quello culturale: boschi, aree protette, fiumi, laghi, zone umide sono ecosistemi, serbatoi di biodiversità, non a caso coinvolti come tali anche dal recente Regolamento sul Ripristino della Natura16. Ciò non significa abbandonare quelle aree alla potenza distruttiva dell’uomo, ma individuare misure di protezione nell’ambito di uno strumentario giuridico ambientale, ormai maturo e consolidato, mirate a garantire alle istanze di tutela dell’essenza ecologica che le connota, una risposta che si colloca nell’ottica della sostenibilità.

Lasciando all’interno del Codice quegli immobili e quelle aree che rivestono cospicui caratteri di bellezza naturale, dove emerge e si rivela con forza quella straordinaria sintesi tra natura e cultura mirabilmente colta da Giovanni Rosadi.

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